欧盟发布《钢铁和金属行业行动计划》

Special Focus

政策背景

钢铁工业是欧洲经济的基础，拥有约500个生产基地，为欧盟GDP贡献了约800亿欧元。欧盟在高附加值的钢铁和基础金属产品方面具有优势，这些产品为汽车、清洁技术以及国防等关键下游领域提供了重要支撑。欧盟《竞争力指南》已将钢铁和金属行业列为关键行动领域。在当前的地缘政治背景下，强大的钢铁和金属工业对于保障欧盟的安全以及实现同日提出欧洲防务计划“ReArm Europe Plan/Readiness 2030”至关重要。

然而，欧盟的钢铁和金属行业当前面临高昂的能源成本、不公平的国际竞争、脱碳压力以及监管负担等一系列共同挑战。过去十年，欧盟在全球钢铁产量中的份额下降至7%-8%，而原铝产量仅占全球的3.8%。与此同时，亚洲和中东的一些其他国家在补贴的刺激下产能大幅扩张。据估计，2024年全球钢铁行业的过剩产能已达欧盟年钢铁消费量的4.5倍以上。

虽然欧盟钢铁和铜的产量能够满足大部分内需（90%和83%），但铝和镍的本土供应情况较为严峻（46%和25%），预计2030年铝、铜、镍的需求还将大幅增长。这些金属也是国防和航空领域的重要材料，因此确保其供应链的稳定和韧性至关重要。

欧盟金属行业正面临巨大的减排压力。2022年，金属行业的温室气体排放量占欧盟排放总量的8.1%，同时也是空气污染物的主要来源。然而，当前的经济环境给欧盟金属行业的脱碳投资带来了困难，资本回报率低、全球产能过剩导致企业利润压缩、客户不愿为清洁产品支付绿色溢价，监管干预提供的激励不足，使得企业脱碳投资缺乏动力，部分企业甚至出现裁员、推迟投资和破产等情况。

铝业已为欧盟发出了去工业化风险的警示信号，自2021年以来，欧盟超50%的原铝产能处于闲置状态。与此同时，欧盟钢铁产量自2017年起持续下滑，从2017年的1.6亿吨降至2023年的1.26亿吨，目前的钢铁产能利用率仅约为65%。这种情况长远来看不可持续，因为此类资本密集型产业在市场条件下需要达到85%以上的产能利用率才能具备竞争力。

欧盟近日发布的《清洁工业新政》和《可负担能源行动计划》已经针对降低能源成本、打造低碳产品领先市场、提高循环性、平衡国际竞争和吸引投资提出了一系列广泛举措。作为补充，此次发布的《钢铁和金属行业行动计划》则专门针对这一行业制定了中短期的全面行动方案，旨在解决行业当前面临的紧迫挑战，推动行业的脱碳转型与持续繁荣。

《钢铁和金属行动计划》是与利益相关方紧密协作与战略对话的结果，这是继3月5日《汽车行业行动计划》之后，欧盟委员会出台的第二个部门计划。该行动计划还借鉴了配套发布的《金属行业转型路径》分析报告中的见解。报告提供了更多的背景信息，采用自下而上的方式对欧盟金属行业的需求和挑战进行了详细分析，并融合了各利益相关方的观点。

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目标及具体举措

《钢铁和金属行动计划》将重点聚焦六个方面的优先事项：1）确保充足且可负担的清洁能源供应；2）防止碳泄漏；3）促进和保护欧洲工业产能；4）促进金属的循环利用；5）捍卫优质工业岗位；6）打造领先市场，为脱碳投资提供支持。

能源成本是决定钢铁和金属行业竞争力的关键因素，其占生产成本的比重远高于其他行业。能源危机之前，能源成本占钢铁行业生产成本的约17%，而铝业则高达40%。2022年能源危机期间，这些行业的能源成本占比甚至飙升至80%。尽管2025年能源价格有所下降，但仍高于历史水平，且欧盟的电价是美国的2-3倍，天然气价格是美国的近五倍。

直接电气化仍然是钢铁和金属生产脱碳的最有效途径，而有些细分领域则更依赖电解氢等间接电气化的方法。与基于化石燃料的技术相比，这些低碳生产路径的能源成本占比更高。因此，确保获得更低的电价对于支持金属行业的脱碳转型至关重要。此外，碳捕集和封存以及原材料循环利用等技术也将发挥重要作用。为此，欧盟计划采取以下举措：

1）降低能源密集型产业的用能成本

欧盟已经在《可负担能源行动计划》中列出了一系列举措，比如改进电网费设计使其更加高效、降低能源税和附加费、推广PPAs、加速许可、电网扩展和现代化升级改造，以及为电力系统灵活性提供激励。欧盟委员会将就基于PPA和行业绿电消费承诺的清洁灵活性国家援助工具与成员国进行磋商，指导成员国进行基于双向差价合约（CfD）的清洁能源公共支持机制的设计，包括CfD与私营部门PPA的结合方式。这些举措旨在使那些能够通过电气化来实现脱碳的工业企业受益，通过签订长期合约来应对电价波动。欧盟还将分析推广PPA的潜在障碍以及其对公司资产负债表的影响，必要时将会在《工业脱碳加速器法案》中解决相关问题。

此外，欧盟鼓励成员国利用欧洲能源立法和国家援助规则的灵活性，短期内降低能源密集型行业的生产成本，如减少相关行业的环境税和电力附加费；《能源税指令》允许在特定条件下将能源密集型行业的电力税降至零，以激励通过电气化实现脱碳。

鉴于当前市场和监管信号在促进工业脱碳方面存在局限，不足以弥补传统和脱碳生产方式之间的成本差异，欧盟将于2025年第二季度发布《清洁工业新政》国家援助框架，为成员国支持工业脱碳提供更多的灵活性和简化举措，涵盖所有脱碳技术，包括能效举措。大型脱碳投资将以技术中立的方式进行评估，重点关注减排效果。除了直接的脱碳投资支持外，新框架还将促进清洁技术资产（如电解槽和CCUS设备）的加速折旧。

此外，欧盟ETS间接成本补偿国家援助指南鼓励成员国为钢铁和金属等碳密集型行业通过电费转嫁的碳成本提供补偿，欧盟委员会将努力确保在2030年后有充足的措施来落实ETS间接成本补偿，同时保证相关措施与应对碳泄漏的其他措施之间的协调。

依据《可负担能源行动计划》，欧盟还将于2025年第二季度出台有关电网费设计的指导文件，为降低能源密集型产业的电价提供更多具体举措。

2）加速电网连接和采用清洁氢能

为了保障金属行业电气化的快速推进，欧盟委员会将发布缩短电网连接等待时间的指导和建议，并在2025年第二季度发布关于前瞻性电网项目的条件和指导原则，鼓励采用灵活的并网协议。此外，作为《工业脱碳加速器法案》的一部分，欧盟还将提出促进能源密集型行业电气化项目接入电网基础设施的额外举措。

对于直接电气化不可行或不具成本竞争力的领域来说，氢能则具有独特优势，比如钢铁生产中氢气直接还原铁，在一些金属生产中还可作为高温热源来替代天然气。欧盟委员会将在未来几周通过关于低碳氢的授权法案，为供应商、承购商和投资者提供明确的指导。2025年第三季度，欧洲氢能银行将启动第三次招标，为包括钢铁行业在内的承购商获取可负担的清洁氢能提供支持。欧盟还将重新规划欧洲清洁氢能联盟的任务重点，聚焦优先依靠氢能脱碳的重点领域，并每年监测该联盟相关项目的进展，以追踪氢能市场的扩张情况。

3）加速余热回收和使用清洁能源

钢铁和金属行业是余热回收潜力最大的工业部门。欧盟委员会将开发和推广余热回收的标准化方法，包括推广类似PPA的热能采购协议等模式，扩大热力基础设施综合规划的最佳实践，作为未来将出台的供热和制冷战略的一部分。

欧盟引入了碳边境调节机制（CBAM）以应对碳泄露问题，将从2026年起全面实施，然而当前该机制设计仍存在一些不足。

虽然CBAM针对进口商品制定了相关举措，但并未触及受欧盟ETS价格影响的欧盟生产的金属产品出口到第三国可能面临的碳泄漏风险。这可能导致欧盟金属生产商在与气候政策较为宽松国家的生产商竞争时处于劣势。

另外，CBAM覆盖商品的碳泄漏问题可能进一步向价值链下游转移。一些企业可能会采取规避手段，对CBAM规定的基础商品进行微小改动，以逃避CBAM规定的责任义务。欧盟消费者如果开始更倾向于购买来自气候政策相对宽松的第三国生产的下游商品，也会导致碳泄漏风险的转移。在欧盟境内制造或加工CBAM相关商品的企业，可能会为了降低成本，将业务转移到气候政策宽松的国家。

市场上还存在一些规避CBAM目标的行为，比如一些企业在第三国生产低碳产品用于出口欧洲以应对CBAM，而针对其他市场则继续维持高碳生产（所谓的production shuffling），或是一些耗电量大的金属生产企业，在碳核算过程中借助市场工具进行“漂绿”，让外界误以为其生产过程低碳环保，但实际依旧依赖高排放能源进行生产。

为了应对上述风险，欧盟委员会计划对CBAM进行调整，措施包括：

全球产能过剩严重威胁着欧洲工业的盈利能力和竞争力。美国近期宣布对钢铁和铝征收25%的进口关税，不仅将给欧盟生产商带来严重影响，还会增加出口商品回流的压力。欧盟已经采取了贸易防御措施，打击钢铁、铝和铁合金的不公平竞争，但情况继续恶化。

为了应对不公平竞争，欧盟委员会将收紧当前的贸易防御措施。具体措施包括：

改善回收利用对于金属行业的脱碳和减少能源消耗至关重要。例如，回收利用分别可节省原铝和钢铁生产所需能源的95%和80%。此外回收废料还可降低欧盟对一些进口的初级战略性原材料的依赖。

然而，欧盟用于回收的废料量正在减少，一是由于欧盟产业（尤其是钢铁产业）需求不足；二是由于第三国的钢铁和铝生产商支付的废料价格更高。因此，在过去几年里，欧盟的废铁出口量增长了一倍多，2021年达到了1943万吨的最高记录（约占欧盟废料总量的20%）。预计2024年欧洲废铝出口将超过130万吨，创下新纪录。

针对金属废料回收面临的问题，欧盟从刺激需求、确保废料供应、改善废料管理和打造统一的废料市场等方面提出针对性举措，具体措施包括：

钢铁和金属行业对欧盟经济至关重要，直接或间接从业人员高达近260万人。积极的劳工政策有利于支持技能的发展和公正转型。欧盟计划通过“技能联盟”提供有针对性的再培训和就业安置服务来促进工人转岗，帮助工人掌握新兴产业所需的技能，支持创业活动，来促进高质量就业。具体措施包括：

金属行业的许多脱碳投资项目目前并不盈利。由于技术成本高昂，加上可再生和低碳氢等能源载体的成本较高，短期内通过绿色投资节约的碳成本通常被较高的资本和运营支出所抵消。预计低碳金属未来仍将比传统模式生产的金属更昂贵。为了尽量减少对公共支持的需求，确保金属生产商获得绿色溢价至关重要。欧盟委员会计划从打造领先市场，降低投资成本，支持具体项目和简化监管等方面采取一系列有力举措。具体包括：

声明：

本文仅供参考，具体信息以欧盟官方网站为准。

转载：中欧能源合作平台