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推动建立国内航空减排交易机制

日期: 2012-02-11
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《中国民航报 》2012年2月13日特稿(第三版):推动建立国内航空减排交易机制,中国民航网头条推出本文

2月6日新华社报道,根据国务院授权,中国民用航空局于近日向各航空公司发出指令,未经政府有关部门批准,禁止中国境内各运输航空公司参与欧盟排放交易体系,禁止各运输航空公司以此为由提高运价或增加收费项目。

民航局的上述欧盟航空排放交易禁令,是中国政府针对欧盟委员会坚持单方面将国际航空业排放纳入其排放交易体系的单边做法,所出台的第一个部门行政法指令,中国政府该出手时就出手,将反对欧盟国际航空排放交易单边做法的政策上升为行政法令,中国航空公司必须遵守上述行政法令,否则将构成行政违法。

针对欧盟违反《联合国气候变化框架公约》和国际民航组织的相关原则、规定,单方面将其航空排放交易指令(DIRECTIVE 2008/101/EC)适用于非欧盟国家这一违反国际法的做法,中国政府出台禁止中国航空公司参与欧盟航空排放交易的行政法令,是完全必要和及时的。

在中国政府出台禁止中国航空公司参与欧盟航空排放交易的行政法令之前,美国国会也通过立法,禁止美国航空公司参与欧盟航空排放交易,相信其他国家也会很快出台类似的立法或行政法令,在未经本国政府批准前,禁止本国航空公司参与欧盟航空排放交易,这是任何一个主权国家都可以作出,而且也应当作出的反应。

欧盟委员会应当遵守《联合国气候变化框架公约》“共同但有区别责任原则”和国际民航组织的相关原则、规定,并依据DIRECTIVE 2008/101/EC)第17条的立法精神,在联合国气候变化谈判、国际民航组织多边框架下通过充分协商解决国际航空排放问题。

中国政府高度重视应对全球气候变化、支持国际航空的可持续发展并顾全中欧关系大局,对双边和多边框架持开放态度,欧盟必须正视中方关切,本着务实和建设性态度,加强沟通和协调,找到双方都能接受的妥善解决办法,只有在得到中国政府的批准同意后,才能将其排放交易机制适用于中国的航空公司,如果欧盟委员会违反国际法原则和自身的航空排放交易法令DIRECTIVE 2008/101/EC)第17条规定,一意孤行,坚持单边做法,强行将中国航空业非法纳入其排放交易体系,中国政府必将根据事态发展,采取必要措施,维护本国民众和企业的利益。

那么,在民航局针对欧盟的航空排放交易禁令出台后,中国航空业如何贯彻落实该指令,应对欧盟的航空排放交易指令?

一、正确认识中国政府针对欧盟的航空排放交易禁令

中国政府针对欧盟的航空排放交易禁令,作为国内行政管理法令,行使属人管辖权,所依据的是国际法国家主权原则(主权最高、主权独立和主权自卫等原则)和国家管辖原则(属人管辖权和保护性管辖权)以及《联合国气候变化框架公约》“共同但有区别责任原则”和国际民航组织的相关原则、规定,不违反欧盟DIRECTIVE 2008/101/EC)第17条关于处理属地管辖和属人管辖冲突的立法精神,中国政府出台欧盟航空排放交易禁令,没有防碍或损害欧盟排放交易体系的运行。中国航空业必须坚决贯彻执行中国政府的国内法行政交易禁令。

当然,中国政府针对欧盟的航空排放交易禁令,没有豁免或放松中国航空业依据《应对气候变化国家方案》、《“十二五”控制温室气体排放工作方案》和民航局《关于加快推进行业节能减排工作的指导意见》等所赋予航空业自愿减排的义务或任务,更没有禁止中国航空业主动参与国内自愿减排行动和自愿减排交易行为,中国航空业完全可以自主参与国内的排放权交易试点工作。

二、中国航空业需要制定科学完整和系统的航空减排方案

欧盟DIRECTIVE 2008/101/EC)出台已经3年多,民航局也出台了《关于加快推进行业节能减排工作的指导意见》,但中国航空业至今没有提出科学、完整、系统的航空业减排方案。应对欧盟航空排放交易法令,我们除了像当年民族英雄林则徐那样,坚决抵制欧盟对中国航空业主权和发展权的侵犯外,还必须“师夷长技以制夷”,借鉴和吸收欧盟排放交易体系先进的减排技术、体制、机制和管理经验,制定中国航空业科学完整系统的航空减排方案,推动国内航空减排交易机制的建立、健全和完善,以市场化、低成本的航空减排措施、策略,促进中国航空业的节能减排。

排放交易机制是联合国《京都议定书》确立的先进有效的低成本减排机制,中国政府鼓励和支持通过市场化机制,包括排放权交易机制,以低成本的措施,实现节能减排目标。

国家发改委《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》明确要求北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市等试点省市,落实“十二五”规划关于逐步建立国内碳排放交易市场的要求,推动运用市场机制以较低成本实现2020年我国控制温室气体排放行动目标,加快经济发展方式转变和产业结构升级。着手研究制定碳排放权交易试点管理办法,明确试点的基本规则,测算并确定本地区温室气体排放总量控制目标,研究制定温室气体排放指标分配方案,建立本地区碳排放权交易监管体系和登记注册系统,培育和建设交易平台,做好碳排放权交易试点支撑体系建设。

中国国内的排放权交易试点,为中国航空业制定科学完整系统的航空业减排方案,应对欧盟航空排放交易法令,提供了良好的契机。中国涉及欧盟范围的航空公司,基本都在国内排放权交易试点省市范围内,抓住国内排放权交易试点难得的契机,积极参与国内排放权交易试点工作,是中国航空业贯彻落实科学发展观和中国政府针对欧盟航空排放交易禁令,应对欧盟航空排放交易法令的上善选择。

国务院《“十二五”控制温室气体排放工作方案》明确提出:根据形势发展并结合合理控制能源消费总量的要求,建立碳排放总量控制制度,开展碳排放权交易试点,制定相应法规和管理办法,研究提出温室气体排放权分配方案,逐步形成区域碳排放权交易体系。

开展排放权交易试点,探索适合中国国情的排放权自主交易机制,以市场化、低成本的节能减排方式,控制温室气体排放,既是贯彻落实科学发展观,转变经济发展方式的内在需要,也是借鉴国际先进经验,提升中国应对气候变化的技术实力和能力,进行气候政治国际博奕的需要,航空业在应对欧盟航空排放交易指令的博奕过程中积累了一定的经验,在开展排放权交易试点过程中,应发挥其独特的优势和重要的推动作用。

中国航空业需要凝聚共识,加强应对气候变化和应对欧盟航空排放交易的能力建设,在民航局统一领导下,制定航空业科学、完整、系统的节能减排方案和排放权交易试点方案,发挥行业减排的示范和带动作用,为中国的排放权交易试点提供成功的行业范例。

三、以国内自愿减排交易应对欧盟航空排放交易法令

从国际法的角度看,欧盟航空排放交易指令DIRECTIVE 2008/101/EC)在欧盟管辖范围内的属地管辖权应当得到国际社会的尊重,该指令第17条也明确规定了欧盟委员会处理属地管辖和属人管辖法律冲突时的法律原则和精神。

但是,欧盟委员会不经主权国家批准同意,单方面将其排放交易体系适用于主权国家航空业的单边做法,违反了国际法的基本原则和欧盟航空排放交易指令DIRECTIVE 2008/101/EC)第17条规定,遭到了非欧盟国家普遍的反对和抵制。

可以预见,由于欧盟单边做法所引发的国际航空业服务贸易争端,最终将通过双边或多边谈判加以解决,欧盟委员会不可能一意孤行,将单边做法坚持到底,因为,那样做的损失太大,欧盟不可能承受得起。最终的结果必然是通过谈判达成双边协议或多边框架,在遵守国际法原则和《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、国际民航组织的相关原则、规定以及DIRECTIVE 2008/101/EC)第17条规定等前提下,使欧盟的排放交易体系有条件对等地适用于国际航空业,包括实现欧盟排放交易体系与非欧盟国家排放交易体系的对接,接受非欧盟国家航空减排的对等措施,航空排放配额分配的“共同但有区别责任原则”、公平公正公开原则和可承受原则,充分考虑发展中国家航空业的发展权等等。

应对欧盟的航空排放交易指令,中国航空业急需做两件事:在国内主动自愿减排和国外积极应对欧盟,做到国内国外“两手抓,两手都要硬”。

1、先说国外:坚持国际法原则,积极应对欧盟航空排放交易指令

贯彻落实中国政府针对欧盟航空排放交易的禁令,积极配合中国政府应对欧盟DIRECTIVE 2008/101/EC,按照政府的统一部署和要求,制定科学完整系统的航空减排方案和应对欧盟航空排放交易指令的策略方案,积极配合和参与中国政府与欧盟的航空减排谈判,维护国家主权和中国航空业整体利益与发展权。

必须意识到,欧盟DIRECTIVE 2008/101/EC,作为区域国际法,其在欧盟区域内的属地管辖权应当受到尊重,应对欧盟航空排放交易指令的策略,不在于挑战其立法的合理性和合法性,而在于依据国际法基本原则和欧盟DIRECTIVE 2008/101/EC第十七条规定,阻止欧盟委员会在实施该法令的过程中,滥用国际法属地管辖原则的行为,通过协商谈判解决问题。

中国航空业必须吸取美国航空公司起诉欧盟失败的教训,暂缓或搁置诉讼计划,转向通过协商谈判解决贸易争端。当前,制定科学完整系统的航空减排方案和应对欧盟航空排放交易指令切实有效的策略方案,尤为迫切。因为,国家民航局的交易禁令,只具有对中国航空司的属人管辖权,没有对抗欧盟委员会的属地管辖权,并不能取得与欧盟DIRECTIVE 2008/101/EC立法相抗衡的域外法律效力。

中国航空业必须清醒意识到,应对欧盟航空排放交易指令,问题还没有最终解决。从国际贸易法的角度看,欧盟委员会实施欧盟航空排放交易指令,有三种可能的情形和结果:

第一种情形,欧盟委员会放弃单边做法,终止滥用国际法属地管辖原则,依据欧盟DIRECTIVE 2008/101/EC)第17条规定,主动与非欧盟国家协商谈判,达成双边或多边协议。

第二种情形,非欧盟国家单独或联合行动,采取必要的措施,包括立法措施、行政管制措施及贸易反制措施等,迫使欧盟委员会放弃单边做法,依据欧盟DIRECTIVE 2008/101/EC)第17条规定,与非欧盟国家协商谈判,达成双边或多边协议。

第三种情形,通过WTO贸易争端解决机制,最终解决问题

如果欧盟委员会一意孤行,滥用国际法属地管辖权,强行将国际航空业纳入其航空排放交易体系,对非欧盟国家航空公司采取罚款、限制航空行为或停止飞行及其他防碍国际航空服务贸易的行为,航空公司作为受害者,其法律救济手段是有限的,必然请求其所属国政府,启动WTO贸易争端解决机制,最终解决问题。

以上三种情形,第一种不能指望,第三种是最糟糕的,但是小概率事件,第二种则是大概率事件,中国航空业必须抓紧制定科学完整系统的航空业节能减排方案和积极稳妥的应对欧盟航空排放交易指令的切实有效的策略方案。

《京都议定书》约定了缔约国的减排责任,并制定了国际排放贸易机制 (I-ET)、联合履行机制( JI)和清洁发展机制(CDM) 三个履行减排责任的机制,帮助各个缔约国以灵活的方式完成减排目标,由此催生了排放权交易市场。

国际排放交易机制(I-ET)是《京都议定书》书附件Ⅰ缔约国之间针对配额排放单位的交易;联合履行机制( JI)是《京都议定书 》第六条确立的附件Ⅰ类国家之间的合作机制,是附件Ⅰ类国家之间通过技术和资金投入的方式进行合作,通过实施具有温室气体减排或具有吸收温室气体的项目(如植树造林),将实现的温室气体减排或吸收量转让给投入技术和资金的发达国家缔约方,用于履行其在议定书下的义务,同时从转让这些温室气体减排或吸收量的发达国家的分配数量中扣减相应的数量;清洁发展机制(CDM)是《京都议定书》第十二条确立的允许附件Ⅰ类国家为实现部分温室气体减排义务与非附件Ⅰ类国家进行项目级合作的机制,其目的是协助非附件Ⅰ类国家(主要是发展中国家)缔约方实施可持续发展和促进《联合国气候变化框架公约》最终目标的实现,从而达到附件Ⅰ类国家(主要是发达国家)缔约方实现其量化限制和减少温室气体排放的承诺。清洁发展机制(CDM)的核心是发达国家向发展中国家提供资金和技术支持,实施减少温室气体排放项目,获得由项目产生的核证减排量,从而履行这些发达国家自身的减排义务。

欧盟为了帮助其成员国履行《京都议定书 》的减排承诺,建立了欧盟排放交易体系(EU ETS),首先由欧盟委员会设立一个总配额,分配到每一个国家,然后再由每个国家设置自己的分配计划具体分配到每一个企业,每个企业获得的碳排放配额就是“欧盟排放配额”(EUA,每个配额允许企业排放1吨的二氧化碳),欧盟排放贸易体系的交易通过直接交易市场或者交易所进行交易,交易活动的3/4是场外柜台交易和双边交易,其中半数以上场外柜台交易是通过交易所结算交割。(EU ETS)涵盖了所有欧盟成员国,一些非欧盟成员国也自愿加入,与欧盟成员国进行排放贸易,通过签署双边协议,瑞士、加拿大、新西兰、日本等国参与了这一体系。

欧盟排放交易体系配额交易机制与《京都议定书》基于项目减排信用的交易机制相互独立运行,欧盟排放交易体系是最符合《京都议定书》认可,最具权威性的强制减排配额交易体系。

自愿减排交易机制开始于2003年的芝加哥气候交易所(CCX),是全球第一个自愿减排交易市场,2004年在欧洲建立了分支机构一一欧洲气候交易所,2005年与印度商品交易所建立伙伴关系,在加拿大建立蒙特利尔气候交易所。CCX是全球第二大碳汇贸易市场,也是全球唯一同时开展C02、CH4、N20、FCS、PFCS、SF6六种温室气体减排交易的市场。

除以上交易体系外,美国绿色交易所(CCX)、法国Bluenext Exchange、亚洲碳交易所(ACX-Change)、欧洲能源交易所(ECX)等近20个交易所,在不同的交易规则下运行。中国北京、天津、上海、深圳等主要城市和部分省、区近年来也成立了类似的排放交易所近20家,探索和尝试建立自愿减排交易机制,先后推出了“熊猫标准”(北京)、中国自愿减排标准(上海),天津交易所运用中国标准化研究院与英国标准协会合作的《商品和服务在生命周期内的温室气体排放评价规范》(PAS2050:2008),推出基于“证明碳中和规范”的自愿减排交易服务。

目前,排放权交易市场的发展,欧盟基于排放权总量控制的强制配额交易制度最为成熟,联合国基于项目减排信用的清洁发展机制(CDM)技术最为先进和完善,而自愿减排交易市场处于萎缩状态,难以为继。

2、再说国内:主动控制航空业温室气体排放,以国内自愿减排交易行动应对欧盟航空排放交易体系

深圳碳中和针对欧盟DIRECTIVE 2008/101/EC),提出中国航空业的应对策略建议方案,其核心是“以国内自愿减排交易行动应对欧盟航空排放交易体系”,主要包括密切联系的两个环节:第一个环节是国内航空业的自愿减排交易,第二个环节是中国航空排放交易体系(试点)与欧盟排放交易体系的对接,以中国航空业在国内自愿减排交易体系的核证减排信用,对等抵消其在欧盟排放交易体系的减排需求。

我们认为,自愿减排交易市场的发展,必须引入强制减排机制,将自愿减排交易与强制减排机制有机结合起来,才能发挥市场机制的交易效率优势和利益均衡与激励功能,实现温室气体排放控制目标。

深圳碳中和独立提出的中国航空业自愿减排交易(建议)方案和与欧盟航空排放交易体系对接的建议,还需要广泛求教于航空业经营决策者、相关领域的专家学者和政府管理决策者,不吝赐教,以共同加以完善,应对欧盟航空排放交易指令对中国航空业的冲击。

(一)、对中国航空业自愿减排交易方案的建议

(1)航空业排放权总量控制制度

《京都议定书》按照“共同但有区别责任原则”确定了附件一国家的强制减排义务,欧盟为履行国际法义务,制定了排放权总量控制制度和配额交易制度,中国政府在德班会议宣布2020年后愿意有条件接受强制减排协议,国家《“十二五”控制温室气体排放工作方案》明确提出建立碳排放总量控制制度。国家通过国内立法和参加国际强制减排协议,逐步建立温室气体排放的总量控制制度和强制减排制度,这是中国排放权交易制度的法律和制度基础。

国家建立温室气体排放总量控制制度和强制减排制度,需要综合考虑国民经济所处的发展阶段和地区、部门、行业发展的客观要求与转变经济发展方式、调整经济结构,控制排放总量之间的平衡,因此,总量控制制度和强制减排制度的建立,必然是一个漫长的过程,预计中国完善有效的温室气体排放总量控制制度和强制减排制度要到2020年后才能够真正建立起来。

 目前,国家已经确立在七省市进行排放权交易试点,探索建立地区总量控制机制,为实现全国总量控制制度的建立探路。中国的排放权交易试点,急需要研究探索部门、行业的总量控制机制,这方面,中国航空业具有独特的优势条件和客观的需求。控制温室气体排放,必须条块结合,纵横联合,任何一个方面都不可偏废和遗漏,否则,总量控制制度将难以建立,即使建立了,也难以真正做到客观公正,科学合理,难以符合温室气体排放控制的实际需要。

中国航空业排放的总量控制制度,可以分阶段,有步骤地逐步建立起来,第一步可以借鉴欧盟航空排放配额制度的经验,建立中国自主的航空业排放配额机制:中国政府通过与欧盟的双边协议,有条件地对等承认和引进欧盟的航空排放配额交易机制,第一阶段可以采用历史排放法测定排放总量;第二步可根据中国航空业发展规划及航空企业发展的实际及航空减排技术进步的进展情况,探索研究中国航空业排放基准线,将历史排放和基准线排放结合起来,建立中国航空业科学的总量控制制度。

(2)、中国航空业排放权自主交易机制设计

“十二五”期间,按照国家《“十二五”控制温室气体排放工作方案》,自愿减排交易机制将建立、健全并逐步完善,这是航空业排放权自主交易机制设计所依据的基础之一。

碳中和中国航空业排放权自主交易机制设计的核心,是解决自愿减排交易机制的激励机制和强制机制问题,缺乏完善有效的激励机制和强制机制,是自愿减排交易机制不能够有效运行的根本原因。目前,自愿减排交易机制对自愿减排的激励主要限于道德、舆论、品牌推广、声誉及履行社会责任预期与心理安慰等有限的激励,缺乏真正有效、充分的利益激励机制和必要义务约束与强制。

深圳碳中和中国航空业排放权自主交易机制设计,通过建立“碳资产负债表”、“环境效益流量表”和“企业(公民)社会责任与权益帐户”等排放权资产、负债和损益的确认、计量、报告及审计体系,对自愿减排交易主体自愿减排交易的利益进行全面完整的记录、计量、确认、核算、报告,实现公正、公开、公平、公认、自主、充分和可核证的交易激励,并与总量控制挂钩,形成强制的约束力。

随着中国经济突飞猛进的发展,中国成为世界第二大经济体和温室气体的最大排放国,中国经济的发展,面临着越来越大的国际减排压力,承受更大的国际责任,中国政府在德班气候大会正式宣布,2020年后中国愿意有条件接受强制减排协议,中国将承担与自身发展阶段和水平相适应的责任和义务。

国际强制减排离中国已经越来越近,中国必须做好应对准备。

国家《“十二五”控制温室气体排放工作方案》已经明确提出建立碳排放总量控制制度,中国企业在国际化过程中,面临着国内立法和国际规则强制减排的双重压力,必须提前做好应对准备。

面对欧盟航空排放交易法令的实施,中国航空业以国内自主减排交易策略,应对欧盟的航空业强制减排机制,将自愿减排交易与强制减排机制有机结合起来,是一项明智之举,不仅可以大幅度节约强制减排的成本,也有利于提升中国航空业应对气候变化,控制温室气体排放的能力和增强中国航空业“走出去”的综合竞争力。

(二)与欧盟排放交易体系的对等与对接

中国作为《京都议定书》缔约国中的发展中国家,目前不属于强制减排的国家,不具有国际法上的强制减排义务,按照中国政府在哥本哈根和德班气候会议的承诺,2020年前把单位GDP碳排放在2005年的基础上减少40%—45%,2020年以后有条件接受强制减排协议,中国将承担与自身发展阶段和水平相适应的责任和义务。中国提出“十二五”时期单位GDP二氧化碳排放量下降17%,这一目标侧重于碳强度,并没有对总量设立目标,因此,排放权交易短期内还难以在中国全国或所有行业推广,必须待7省市或特定行业(比如航空业)试点成熟后逐步推开。
  2020年以前,中国政府和企业的减排行动,在国际法上属于自愿减排的性质,中国政府积极鼓励企业自愿减排,并通过国家政策引导和国内立法约束,要求各级政府和企业积极调整经济结构,转变发展方式,承担与中国自身发展阶段和水平相适应的节能减排责任和义务,为2020年以后有条件接受强制减排协议,从自愿减排过渡到强制减排,做好充分的准备。

从国际法和国内法协调的角度讲,欧盟不能滥用国际法的属地管辖原则,将其航空排放交易体系强加给中国航空业,侵犯中国政府对国内航空业的属人管辖权,损害中国航空业的合法利益和发展权,但是,欧盟委员会可以依据其DIRECTIVE 2008/101/EC)第17条规定,与中国政府进行谈判,寻求欧盟排放交易体系与中国政府自愿减排政策和中国排放权交易体系的对接,通过双边协议或多边框架,协调和解决欧盟委员会在实施其DIRECTIVE 2008/101/EC)过程中所遇到的属地管辖权与属人管辖权的法律冲突问题。

从技术的角度讲,目前,国际上排放交易的主要模式有“澳大利亚模式”、“欧盟模式”、“日本模式”等多种模式,不只欧盟一种模式。这些模式各有优劣,中国7个试点省市将充分借鉴这几种模式的优点,探索适合中国国情的排放交易模式。如流行的碳排放测定方法有两种,一种是历史排放法,一种是基准线法,历史排放法是看企业过去几年累计排放总量的平均值,而基准线法则看整个行业的同类排放。中国的北京环境交易所已经探索出将两种测量方法结合起来的测量方法,对同一产业已经建成的项目用历史排放法来测量,而对在建的或将建的项目用基准线法测量,有效地解决了历史数据和未来发展要求不协调、不一致的矛盾,这比欧盟模式采用历史排放单一方法,更加科学合理和公平公正,也更符合中国作为发展中国家排放权交易实际操作的需要。

 欧盟委员会必须与中国政府进行谈判,达成双边协议,有效地解决其航空排放交易指令的属人、属地管辖权法律冲突,将其强制减排交易体系与中国的航空排放自愿交易体系从法律和技术等层面进行对接,使中国航空公司在中国或世界其他地方(包括欧盟)实施的自愿减排行动,所获得的在中国排放权交易体系(试点)的减排信用,能够对换欧盟排放交易体系的减排配额,享有对等的权利,只有在欧盟的航空排放交易体系与中国的排放交易体系实现对接和对等的条件下,欧盟的航空排放交易体系才能对等地适用于中国飞欧盟的航空公司。

(深圳碳中和生物燃气股份有限公司总经理张文斌)

 


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